行政規(guī)范性文件審查的六步法

月半

制定行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān)）依法履行職能的重要方式。對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核是確保行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)范性文件合法有效的重要措施。全面推行規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求，有利于維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，有利于從源頭上防止違法文件出臺(tái)、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，有利于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)了以下六點(diǎn)，謂之“六步法”：<br><br>第一步：辨別審查的文件是否屬于行政規(guī)范性文件<br><br>行政機(jī)關(guān)的文件種類繁多，內(nèi)容多樣，辨別哪些屬于行政規(guī)范性文件，是合法性審查的第一步。<br><br>國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)[2018]37號(hào)）明確規(guī)定：行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以外，由行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。<br><br>國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2018]115號(hào)）對(duì)行政規(guī)范性文件的范圍作了排除性規(guī)定，明確指出行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機(jī)構(gòu)編制、會(huì)議紀(jì)要、工作方案、請(qǐng)示報(bào)告及表彰獎(jiǎng)懲、人事任免等文件，不納入合法性審核范圍。<br><br>由此可見，行政規(guī)范性文件最顯著的特征是內(nèi)容涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用。第二步：需要清楚行政規(guī)范性文件審查依據(jù)有哪些<br><br>1. 國家相關(guān)規(guī)定<br><br>（1）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見的通知》（國辦發(fā)〔2019〕9號(hào)）；<br><br>（2）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕115號(hào)）；<br><br>（3）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）等。地方性相關(guān)規(guī)定（待補(bǔ)充）行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件是否合法有效，審查的依據(jù)來源于上位法、中央政府、上級(jí)及本級(jí)地方政府的相關(guān)規(guī)定，要做好行政規(guī)范性文件合法性審查工作，熟悉清楚相關(guān)規(guī)定是必要的。第三步：審查行政規(guī)范性文件的制定主體是否合法<br><br>1. 可以制定行政規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)和組織<br><br>各級(jí)人民政府；縣級(jí)以上地方人民政府的工作部門和派出機(jī)關(guān)；法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)管理公共事務(wù)的組織。<br><br>2. 不得制定行政規(guī)范性文件主體<br><br>各級(jí)人民政府設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和工作部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)不得制定行政規(guī)范性文件。<br><br>3. 辨識(shí)是否屬于制定主體職權(quán)范圍<br><br>針對(duì)制定機(jī)關(guān)是否對(duì)行政規(guī)范性文件具體內(nèi)容享有制定的職權(quán)，一般從是否具有法律、法規(guī)直接授權(quán)進(jìn)行確定，實(shí)踐中也可以將行政機(jī)關(guān)對(duì)外公布的三定方案作為參考依據(jù)，亦或通過政府官網(wǎng)查詢制定機(jī)關(guān)的行政職責(zé)清單及各區(qū)市縣政府印發(fā)的行政規(guī)范性文件制定主體清單的方式確定制定機(jī)關(guān)是否具備相應(yīng)職權(quán)。例如：都江堰市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)都江堰市行政規(guī)范性文件制定主體清單的通知，辨識(shí)行政機(jī)關(guān)對(duì)具體內(nèi)容是否享有制定職權(quán)。<div><br></div><div>4. 區(qū)分發(fā)文機(jī)關(guān)<br><br>政府部門自己名義發(fā)文只涉及發(fā)文機(jī)關(guān)的職能職責(zé)；代政府起草或者多部門聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件，則往往涉及多個(gè)部門職能職責(zé)，需要多部門共同厘清相應(yīng)職能職權(quán)。</div> 第四步：審查規(guī)范性文件制定程序是否合法<br><br>《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》《**省行政規(guī)范性文件管理辦法》對(duì)行政規(guī)范性文件制定程序有明確的要求，在這些程序中，著重關(guān)注以下程序：<div><br>1. 起草機(jī)關(guān)應(yīng)向社會(huì)公開征求意見<br><br>2019年3月1日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見的通知》，要求在制定相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件過程中，充應(yīng)分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見。起草規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)采取書面征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)或者向社會(huì)公示等方式廣泛聽取行政機(jī)關(guān)及公民、法人或者其他組織的意見。</div><div> 除依法需要保密外，對(duì)涉及群眾切身利益或者對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)有重大影響的規(guī)范性文件，起草單位應(yīng)當(dāng)通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等方式向社會(huì)公開征求意見。其中，與市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)密切相關(guān)的規(guī)范性文件，向社會(huì)公開征求意見的期限一般不少于30日。制定與市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)密切相關(guān)的規(guī)范性文件，起草單位應(yīng)當(dāng)按照國家和省的規(guī)定，充分聽取市場(chǎng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的意見。征求企業(yè)意見不少于10家，征求行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見不少于3家。</div> 2. 報(bào)送合法性審查<div><br></div><div>制定的規(guī)范性文件，起草單位在報(bào)送審核時(shí)，應(yīng)當(dāng)向?qū)徍藱C(jī)構(gòu)提交下列材料:<br><br>(一)文件送審稿；(二)起草說明，包括制定文件的依據(jù)和評(píng)估論證情況；(三)征求相關(guān)部門意見、向社會(huì)公開征求意見及意見采納情況；(四)本單位的合法性審核初審意見；(五)與市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)密切相關(guān)的，應(yīng)當(dāng)提供聽取市場(chǎng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見及意見采納情況的材料和公平競(jìng)爭(zhēng)審查結(jié)論；(六)按規(guī)定需要進(jìn)行專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或組織聽證的，還應(yīng)當(dāng)提供專家論證結(jié)論意見、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、聽證情況書面記錄；(七)其他需要提供的材料。</div> 第五步：審查規(guī)范性文件的內(nèi)容是否合法<br><br>1. 不得與法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策相抵觸<br><br>行政規(guī)范性文件的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體，注重內(nèi)容的針對(duì)性、操作性，原則上不得重復(fù)法律、法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，不得與法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策相抵觸。<br><br>2. 不得設(shè)定以下內(nèi)容，不得減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)<br><br>（一）行政許可；（二）行政處罰；（三）行政強(qiáng)制；（四）行政事業(yè)性收費(fèi)；（五）排除或者限制公平競(jìng)爭(zhēng)的事項(xiàng)；（六）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定規(guī)范性文件不得設(shè)定的其他事項(xiàng)。前款第（四）項(xiàng)規(guī)定不適用于省人民政府及其財(cái)政、價(jià)格行政主管部門按照法定權(quán)限制定的規(guī)范性文件。第六步：審查規(guī)范性文件的形式是否符合規(guī)定<br><br>1. 審查名稱是否符合規(guī)定<br><br>行政規(guī)范性文件一般使用“規(guī)定”“決定”“辦法”“細(xì)則”“公告”“通知”“通告”“意見”等名稱。應(yīng)當(dāng)按照法定權(quán)限和程序制定規(guī)范性文件的，不得以其他不利于公眾知悉的文件形式代替。<br><br>2. 審查是否標(biāo)注實(shí)行日期和有效期<br><br>行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)標(biāo)注施行日期和有效期。有效期屆滿未明確延續(xù)的，行政規(guī)范性文件失效。未明確有效期的，其有效期為5年。行政規(guī)范性文件名稱冠以“暫行”“試行”的，有效期自施行之日起不超過2年。未明確有效期的，其有效期為2年。安排部署工作有明確時(shí)限要求的行政規(guī)范性文件，工作完成后失效。行政規(guī)范性文件在有效期屆滿6個(gè)月前，制定機(jī)關(guān)認(rèn)為需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)組織對(duì)該行政規(guī)范性文件的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估情況重新發(fā)布或者修訂后發(fā)布。結(jié)語<br><br>行政規(guī)范性文件為行政機(jī)關(guān)依法行政、依法履職提供了不可或缺的法律支撐，而行政規(guī)范性文件本身的合法性又是前述法律支撐的基礎(chǔ)和前提，因此做好行政規(guī)范性文件合法性審查工作具有重要意義。