行政審判中的“四大保守”

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<h1><br></h1><h1><b style="color:rgb(255, 138, 0);"> 行政審判中的“四大保守”</b></h1><h1><br></h1><h1> <b><i>蔡小雪</i></b></h1><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block"> 在行政審判江湖中早有“四大保守”的傳聞，但“四大保守”為何意思？究竟如何產生？都有誰在“四大保守”之列？清楚的人并不多。讓我細細道來。</p><p class="ql-block"> 在行政訴訟中，對行政訴訟的受案范圍的爭議最大。常常在“哪些行政行為屬于行政訴訟的受案范圍，哪些行政行為不屬于行政訴訟的范圍”的問題上爭論不休。年輕法官，特別是從大學剛畢業(yè)不久的法官，喜歡借鑒發(fā)達國家的法學理論，論證那些行政行為屬于行政訴訟的受案范圍，那些行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍。他們將行政訴訟的受案范圍擴的相對較大。在行政審判庭工作比較久的法官卻持非常謹慎的態(tài)度。即政訴訟法中明確規(guī)定，法院可以受理的行政行為，法院予以受理；沒有明確規(guī)定可以受理的行政行為，一般不予受理。持此種觀點的法官，常常被稱之為“保守派”。</p><p class="ql-block"> 行政訴訟中的“四大保守”，不是一天形成的，而是在一個漫長地過程中逐步形成的。我記得大概是1992年，時任北京市中級人民法院行政庭庭長王振清，在一次行政審判工作討論會上，介紹北京市行政審判工作情況中提到，北京是個政治敏感的地區(qū)，對法律規(guī)定不明確是否屬于行政訴訟受案范圍的行政行為，在受理前先進行評估，法院是否有能力處理，凡是沒有能力處理的，一律不受理。受理后，發(fā)現處理不下去的，裁定駁回起訴。我當時還很年輕，思想有點激進，不太同意王振清庭長的觀點?？赡芤彩钱敃r年輕法官的普遍心里，覺得法律規(guī)定不明確的，屬于可受理可不受理的，法院都應當受理。只有行政案件受理多了，行政審判才有地位，才能更好地保護公民、法人和其他組織的合法權益，推進社會主義法治和民主的進程。</p><p class="ql-block"> 1993年我在起草有關行政訴訟受案范圍的司法解釋時，將不服國務院和省級人民政府的征收集體土地的決定，屬于行政訴訟的受案范圍，寫進了該解釋的條款中。在征求我院相關庭室的意見返回后，我看見研究室主任張懋在該條下面畫了一條粗粗的紅道，旁邊批了一行字：“不要把那些法院審不了，也審不好的案子收進來，庸人自擾?！蔽以跇堑览锱鲆姀堩魅?，他叫住我，對我說：“征用土地問題非常復雜，法院判決的方式有限，國務院的手段很多，但時常也都搞不定，法院就能搞定了！我建議你們刪去該條規(guī)定。”我聽后覺得，張主任是否有些過于謹慎，法院收進來，才能想出解決的辦法，不要自己限制自己。</p><p class="ql-block"> 相關庭室的意見都反饋回來后，黃杰庭長也主張刪去此條規(guī)定。他一再說：“法院不是萬能的，不能包打天下，不是所有糾紛法院都有能力解決的。征用土地問題非常復雜，既然行政訴訟法沒有明確規(guī)定，目前法院還是不受理為宜?！敝螅幽细咴悍从硟蓚€縣的農民因征地補償糾紛，后演變?yōu)榇笠?guī)模群眾械斗，造成400多人受傷。法院無法控制局面，向河南省委和省政府反映，最后還是省委和省政府派工作組，做了大量的工作才平息了這場糾紛。河南高院行政庭庭長高樹德對我說：“中國的土地制度變化非常大，各個時期的政策都不盡相同，這類糾紛都有其形成的歷史淵源，非常復雜。由于時間很久，無法查清，法院的手段有限，難以解決這類糾紛，還是由政府處理為宜?！焙髞碛龅降拇祟惏讣嗔耍瑐€別法院受理后，進入審理階段是，絕大多數人已搬遷，僅有不到5％以下的人起訴。若撤銷該決定，絕大多數人不能再讓其搬回來，有可能制造出新的矛盾。由于房地都已拆除或平整，長期土地閑置會造成浪費。為了顧全社會穩(wěn)定的大局，法院最多判決確認違法。確認違法意味著仍保留征地決定的效力，老百姓打官司與不打一個樣。這不是將老百姓耍了么？!由此感受到法院并不能包打天下，必須量力而行，受案范圍的擴大必須符合中國的國情，循序漸進地推進。張懋主任、黃杰庭長、王振清庭長的意見是正確的，我將此條規(guī)定從司法解釋中刪除了。之后，凡是遇到行政訴訟法沒有明確規(guī)定法院應當受理的行政行為，我都得考慮法院受理后，有無能力處理好。沒有能力處理好的，一律規(guī)定法院不予受理。不禁想起梁啟超的“少年中國說”中提到的：“老年人如字典，少年人如戲文。......?！?lt;/p><p class="ql-block"> 隨著時間的推移，很快進入了21世紀，特別是我國加入了WTO后，學術界和司法界要求法院擴大行政訴訟的受案范圍呼聲越來越高，最高法行政庭那幾年引進的博士、碩士大量增加，他們的思想比較前衛(wèi)，也都想通過司法解釋，擴大行政訴訟的受案范圍，快速推進我國社會主義法治和民主的進程。當時，江蘇省高級法院對行政復議法第30條第2款應當如何理解的問題請示最高法。庭里討論時分歧意見很大，年輕法官都主張法院受理省級人民政府的征地決定。我與馬永欣主張不受理。為了理清不服省級人民政府和國務院批準的征地決定是否屬于行政訴訟的受案范圍的問題，我專門到國務院法制辦與該辦協調司司長青峰一起，查閱了所有立法時的原始檔案，原始檔案中反映出，立法本意是將省級人民政府和國務院的征地、勘界等行政行為設定為最終裁決，排除在行政訴訟的受案范圍之外。其主要原因就是此類行政行為涉及的問題太復雜，司法手段有限，省級人民政府和國務院手段和方法遠遠多于法院，目前還是由省級人民政府處理為宜。據此，最高法作出批復，省級人民政府的征地行為屬于最終裁決行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。</p><p class="ql-block"> 此后，還遇到一些類似的行政案件，我和馬永欣的觀點都是堅持不屬于行政訴訟的受案范圍。王雪梅法官一直支持我和馬永欣的觀點，最高法的郭修江、梁鳳云等法官開始反對，經過一段實踐的檢驗，他們也同意了我們的觀點，但老拿我、馬永欣、王雪梅“保守”開玩笑。為了湊夠四個人，他們又想到這一觀點最早是王振清法官提出的，從此在行政審判的江湖中就有傳說中的“四大保守”。最高法有我、馬永欣兩位法官，地方法院有王雪梅和王振清兩法官。</p><p class="ql-block"> 今年9月我到四川高院講課，遇到王雪梅，她現在已是四川高院審委會專職委員，我們談到此問題時，她和我仍堅持原來的觀點?？磥砦覀兊某跣亩嘉醋?，只要我們認為是對的，不會因有人說我們“保守”，而改變我們的觀點。</p>

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